2020年的第一个工作日，20多名老年人在上海市南京西路街道综合为老服务中心开始了新一年的社区养老生活。南京西路街道综合为老服务中心是社区老年人日间服务中心，还提供短期的24小时托养、长期的日间照护等“一站式”服务。

图源：新华社

南京西路街道综合为老服务中心是我国社区养老服务的一个缩影。

2019年，我国60岁以上的老龄人口已达2.5亿，每年增加8000多万老龄人口。随着人口老龄化加剧，养老服务需求日渐增多。实现“老有所养”，成为当前及今后迫切需要解决的社会问题。

面对今后巨大的养老服务需求，中央要求大力发展以覆盖整个社会为目的的养老保障体系，并在《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中提出要完善“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。

社区养老是众多养老模式其中之一，是较符合中国国情的一种养老方式。社区养老是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。

社区养老不仅可以让老人住在自己家里，继续得到家人照顾，还能接受到社会力量的帮助，让老年人的养老生活更加丰富，可以说既保证了传统的养老模式的质量，又不会破坏老年人的社交圈子。

目前，社区养老主要分为两种形式：一种是以家庭养老为主、社区援助为辅的养老方式，由社区成立养老服务中心为老年人提供各种服务，老年人既能享受到子女的生活照料和情感慰藉，又能享受到社区居家养老服务带来的便利；另一种是社区老年公寓，生活完全由社区养老服务护理人员提供照料，家属能够经常探望并辅助看护。

作为完善养老服务体系的重要依托，社区养老模式是我国在人口老龄化时期解决养老问题的一个思路，补充并发展了传统的家庭式养老，将成为未来养老的可持续发展模式。

接下来，本文从国内外的运作实践、供给机制、发展趋势、现存问题与发展建议等方面，详细为您解读社区养老模式。

一、社区养老：美、英、日的发展经验

发达国家在20世纪60年代就提出“在适合环境中养老”的理论，到20世纪80年代，社区养老服务在西方发达国家的发展已经日趋成熟。他们在相关的法律、地方政策方面都比较完善。学校与社区之间有紧密的联系，并且服务机构中的志愿者服务与社区之间有紧密的联系，从业人员素质较高。经过长期的比较研究后，发现社区提供的照料服务对于居家老人来说是最便利、最适宜的。

（一）美国的社区养老服务

美国自1935年后，建立了多层次的社会保障体系，并将老年人的长期服务体系与养老、医疗保障制度看作是同等重要的。由于老龄化问题日益严重，伴随的旧的养老地产式的养老方式已经不能满足美国现今的养老需求，专业化的医疗型养老护理机构（nursing home）使美国的医疗财政承受很大的压力，同时，老年人的普遍意愿是就地养老（aging inplace）。于是，美国在社区养老方面有很多举措：

1.政府的政策支持

社区养老一个重要的条件就是老年人要有自己的住房，但相较于医疗、饮食等支出，住房的平均支出占比例最高，同时老年人房子普遍宜居性较差，房子老化等情况都会影响老年人的养老情况。

针对这些问题，美国提出了很多政策方面的支持。例如：“低收入住房税收减免”政策，这种税收减免的指标需要美国各州根据各自的情况以及住房开发机构进行商讨后完成；“住房选择优惠计划”，老年人就在此优惠行列，补助的资金由美国住房和城市发展部（Department of Housingand Urban Development，简称HUD）发放给各州的公共住房管理局，符合条件的老年人可以从公共住房管理局处获得补助金，补助资金不仅包括选择可资助性房屋，也包括房屋的整修费用；

美国社区养老服务资助计划中，老年人的房屋整修费用也可以从各州的医疗保险中获得，并且有建立志愿者队伍帮助老年人进行房屋维修服务。很多政策都使老年人为住房可支付性以及住房宜居性方面提供了资金补助。

2.社区养老服务项目多样化

美国社区养老服务项目种类多样，针对不同的服务对象，有不同的项目特点，相应的资助金来源也有所不同。其中一个大前提是针对低收入的老年人，其中包括：

老人全包容服务项目（PACE），这类项目需要受资助的55岁以上的老年人必须经过评估，并住在指定社区，限定老年人只能从该项目中获得医疗服务，因为资金来自医疗保险和医疗补助；

高级护理选择项目（SCO），针对住在指定社区并同意只从该项目中获取医疗服务的65岁以上的老年人，由医疗保险和医疗补助提供资金；

集中住房服务项目（CHSP），针对住在政府资助屋中的低收入、衰弱或残疾的老年人，资金由HUD资助。

每种不同的项目对应不同的服务内容，有提供食、住、医的，也有提供完整的医疗保健和住房整修的，低收入的老年人可以根据自身条件选择适合自己的社区养老项目。

3.非营利组织发挥重要作用

尽管美国在政策和财政上都对社区养老给予了一定的支持力度，但是从上文中可以看出，支持方向大体都是针对在政府提供的指定住房内居住的老年人，且政府不直接参与各项养老服务。于是美国的非营利组织就起到了很好地衔接各项事务，并将社区养老服务形成体系化管理的模式。

美国的非营利社区养老服务可以分为四种，分别是一站式服务、专门化服务、政府资助的组织机构和居民自组织机构。

其中，一站式服务主要是将分散的老年服务提供者聚集起来，通过合作或签订合同等方式建立社区养老服务网络体系，可以为该社区网内的老年人提供不同的养老服务产品；

专门化服务是为特定社区或特定老年人提供其需要的服务，并与老年人建立紧密的联系，这种服务类型与政府资助的组织机构相类似。

而老年人自组织机构则是依靠部分高收入会员的捐赠或其他可利用的资源进行，这种类型能够持续运营成功主要看资源以及富有会员的资金是否能够连续。

美国虽然崇尚活力，但也注重考虑老年人的需求，从政府到非政府组织再到社会公众，都为美国的社区养老服务提供尽可能的支持。养老项目多样化、服务需求层次化，服务设施保障化。虽然美国人与中国人的传统观念不一致，从小相对独立，但其老年人也更倾向于社区养老，在生理和心理上都能够更舒适。

（二）英国的社区养老服务

二次世界大战以后，英国盛行“非机构化”，社区服务应运而生。最早的社区服务是只针对精神病患与智障人士，为了让他们能够更多地融入社会生活，经过逐渐演变，也把残疾人以及老年人纳入进来。

英国的社区照顾主要分为“社区内照顾”和“由社区照顾”两种，前者是强调地域性，并且受政府干预的一种养老服务，后者则是前者的演变，强调通过血缘或道德来实现不受政府干预的养老服务。

但由于并没有帮助英国政府实现投资效益，于是，1990年英国《National HealthService and Community Care Act 1990》（下简称法令）的颁布，使社区照顾有了可以依靠的政策向导。

1.评估监管系统化

英国的社区照顾是一种官民结合的管理模式，以社区为中心，由政府机关主办，发挥主导作用，民办机构从旁协助，提供专业服务。

政府将部分服务通过项目申报的形式转交给民办机构，民办机构从申报到执行再到评估，会有一整套规范化的操作范式，并且会对相关的工作人员与志愿者体系做相应的评估工作，只有经过评估符合条件的民办机构才能获得政府的经费支持，从而签订相应的服务转交协议。

由于政府与民办机构的这种契约关系，使政府对民办机构的监管更具法律效益，民办机构如果不能按协议完成社区照顾，将会承担相应的处罚。在机构正式实施老年人社区服务的过程中，政府会进行定期的检验，也会接受社会不同力量的监督与抽查。

2.社会参与度高

英国属于福利型资本主义国家，为了避免过多的资源与福利政策掌握在中产阶级手中，针对弱势群体提供服务的社会工作者被大力倡导。

英国每年有近半成的人参与到社区养老服务的志愿者行列中，大到官员，小到普通市民，上到活动能力强的老人，下到青少年，都会积极参与其中，甚至会将去社区服务变成感化犯罪的人的一种服务活动。

英国也鼓励各方力量为社区养老服务提供资金捐赠，缓解政府压力的同时，又能更好的应对老龄化难题。

3.服务对象分层次生活照料

英国会为老年人提供不同形式的生活照料，主要依据的是老年人居住环境和是否有家人照料来划分。

一是有专门的老人服务提供人员或志愿者为老年人提供无偿或低价的上门服务项目，包括为老年人送餐，帮助老年人清洁个人卫生、居家卫生等居家照料；

二是会为生活不能自理的老年人提供生活补贴，以帮助照料老年人的家人能够更好地照顾老年人提供经济支撑；

三是会为生活能自理但无家人照料的老年人提供老年公寓，老年公寓内会有相应的紧急按铃，一旦老人有突发状况，会通过按铃来寻求救助。

4.老年人生理与心理双重服务

英国社区照顾的内容十分丰富，几乎囊括了老年人的生理与心理的双重照顾。

生理上，会有专业化的保健医生为老年人提供免费的上门看病服务，并会向老年人宣传健康、养生、预防疾病的知识，也会有部分家庭医生为老年人提供特殊护理等服务。

在心理上，非常重视老年人的精神关怀，政府出资在社区内建设一系列有利于老年人娱乐、健身的设施，还会有专门的社区车辆为腿脚不方便的老年人提供接送服务，帮助老年人调节晚年生活。为避免他们晚年生活单调、孤独，社区还会为老年人定期举办各种活动，例如郊游、聚会、谈心会，甚至会策划不同的主题会等。

英国的社区养老服务虽然是受“非机构化”的影响建立的，中间也有过很多波折，但也在不断面对问题、解决问题的过程中，摸索出了一套适合本国的社区养老体系。政府在整个社区养老服务中占主导作用，从如何选择机构，到怎么评估服务人员都做了相应的具体规定，不仅考虑老年人的基本生活照料，也把老年人的晚年精神生活充分考虑进去，使不同类型的老年人能够选择到适合自己的社区养老服务内容。

（三）日本的社区养老服务

日本是工业化国家中最晚进入老龄化社会的，但却是老龄化发展速度最快的，所以日本十分重视老年人的养老问题，推行的医疗保险也是全民皆保的制度，而由于老年人的医疗开销逐年加大，医疗保险的收支平衡出现了问题，他们推行老年社区护理保险，有效的降低了医疗的赤字。

1.有效的法律保障体系

日本十分重视本国的老龄化问题，为了有效的解决养老问题，先后颁布了多条法令、政策，包括帮助老年人缓解经济压力的《国金法》；涉及老年人养老福利的《老年人福利法》；明确社区养老主体地位的《老年人保健福祉10年促进战略计划》；缓解医院资源占用过多、政府财政压力过大，有效解决老年人护理需求的《介护保险法》等。这些政策、法规都为日本能够有效的实行社区养老服务提供了保障。

2.多样化的组织类型

日本参与社区养老服务分很多种不同类型，包括以社区居民经营为主的志愿者组织类型，这些志愿者主要有高校学生、家庭主妇以及有劳动能力的老年人组成；也有通过政府的资助或直接出资购买的非营利组织类型；还有社会福利协会组织类型，这是由政府资助的民间组织；最后还有政府组织，由政府和民政人员构成服务人员。

日本这种多样化参与社区养老服务的组织类型，丰富了养老服务的组织形式，也使这些组织之间形成了很好的良性竞争机制，同时又缓解了政府的压力，提高了社区养老的服务质量。

3.丰富的养老服务内容

日本为了能够为老年人提供愉快的晚年生活，缓解子女压力，呈现了丰富的养老服务内容，包括针对体弱多病，行动不便的老年人提供的日托服务；医护人员与家庭服务人员到老年人家中为老年人检查身体、护理以及整理家务的上门服务；针对老年人的不同需求程度，提供长、短期服务；为所有有意愿的老年人提供老年人保健咨询和知道服务。

这些服务内容，为不同需求的老年人提供适合他们的社区养老服务项目，帮助他们解决实际问题，让他们不用离开熟悉的环境就能安享晚年。

4.专业化的服务人员

日本对从事老年护理工作的服务人员有严格的要求，这些服务人员必须具备一定的资质才能上岗。

从事这类护理工作的人员分两种，一种是需要3年正规学习后，通过国家统一考试取得资格证的护理员，他们学习的内容包括社会学、心理学、老年疾病、老年护理等，这种上岗资格也分高、中、初三个等级，不同等级的护理员负责不同的护理事项。

另一种是需要本人亲自报名参加政府举办的培训班，接受专业化的培训，同样通过考试取得资格证的社工，而想要正式上岗，还要去当地的有关部门进行登记方可。

日本在应对老龄化问题方面做了很多尝试，建立了相对完善的法规、政策体系保障老年人的权益，促进多方参与社区养老服务，减轻政府压力，并通过多层次的服务内容和专业化的服务人员，为老年人提供稳定、无忧的晚年生活。

二、社区养老服务的国内模式

近年来，各地对居家养老模式发展的一种新的探索与实践，引导居家养老模式向深层次发展，为居家养老模式的发展提供了新的发展途径。

（一）北京市社区养老模式

2016 年，北京市出台了《支持居家养老服务发展的十项政策》，围绕“养”“保”“住”“用”“餐”“医”“药”“救”“补”“享”等十个重点难点问题，为居家养老服务健康发展提供新动能，让全市老年人得到更多看得见、摸得着、感受得到的实惠。

北京市在养老基础设施上构建4级养老服务体系:逐级形成市级养老服务中心和指挥中心、区级养老服务中心和指挥中心、街乡层面养老照顾中心，社区养老服务驿站层层推进的养老体系。

2016年在城6区新完成建设150家社区养老服务驿站(社区驿站相对社区养老照料中心服务范围更广，服务质量更高，能够初步兼顾老人文化娱乐、精神关怀、日间照料、助餐、助浴等基本功能)。

运行养老服务主要由政府提供资金，形式多样。北京市政府通过无偿供地的形式，帮助支持建设社区养老服务驿站。2020年将实现北京市全覆盖社区养老服务中心的目标。同时政府承担基本公共服务成本，无偿提供服务设施，控制老人的养老花费。针对老人慢性病多、看病难等问题，让老人在社区医院完成看病、取药过程，同时将常规药品纳入社区医保范围。

“十三五”期间，针对主要在家庭中居住的老人，政府对经济困难家庭进行无障碍设施改造，同时引导其他有经济能力负担的家庭自主改造，方便老人的生活。

北京市政府对于托老机构和养老助残餐桌实行经济上和政策上的照顾。为老人的社区居家养老提供经济补贴。从2010年起，北京市向老年人发放社区居家养老服务券，年发放总额达4.3亿元;从2015年起，养老助残券变更为养老助残卡。

（二）青岛市社区养老模式

青岛市是实行社区养老较早的城市，也是全国为数不多的探索城乡居家养老服务一体化的城市之一。

2012年，青岛市全面实行了社区居家养老服务，制订了《关于进一步加快养老服务业发展的意见》，为60周岁及以上有生活照顾需求的居家老年人提供帮助，社区通过整合养老资源、建立服务中心，并在中心建立“医疗护理室”“老年课程室”等一系列关于健康、娱乐设施、精神文化方面的平台，提供“一站式”服务。

（三）上海市社区养老模式

上海市站在改革开放最前沿，社会发展较快，但人口老龄化严重，为此制订了《上海市社区养老服务管理办法》，针对不同的老年人群体提供个体化定制化服务，《办法》指出，社区养老服务按照服务功能、服务方式和管理形式等，主要有以下类型：

一是依托社区老年人日间照护中心、长者照护之家等，为老年人提供日托、临托、全托等集中照护的社区托养服务；

二是依托居家养老服务中心、助老服务社、老年照护站等，通过上门服务方式为老年人提供专业化的居家照护服务；

三是依托社区卫生服务中心（点）、护理站等，为老年人提供医疗、护理、康复、体检等医养结合服务；

四是依托养老服务机构及其他社会专业机构，为失能、失智老年人的家庭照顾者提供照料技能培训、辅助器具租赁等有助于提升家庭照顾能力的服务，以及依托社区各类设施和服务资源为纯老家庭、高龄老年人等提供互助关爱、生活照顾、适老性环境改造等社区支持服务。

《办法》鼓励按照居家老年人的实际服务需求，创新社区养老服务方式和内容，为全国的社区养老提供了范例。

郑州市中原区某日间照料中心内景。图片为作者拍摄

三、社区养老服务的供给机制

（一）社区养老服务内容

1.生活照料服务

生活照料服务是最基本也是最普遍的养老服务，涉及老年人的衣、食、住、行等方面。社区为老年人提供的生活照料服务主要是上门服务和日托服务。

上门服务是指，社区按照老年人的具体需求，安排专业的服务人员为居住在家中的老人提供服务。

日托服务则是指，当子女日间上班或外出度假，无人照顾老人时，将老年人送入社区的日托服务中心，由日托服务中心为暂时无人照顾的老年人提供养老服务。

2.医疗保健服务

由于老年人身体的特殊性，他们对医疗的需求远远高于青年人和中年人。因此，医疗保健服务是老年人服务供给里必不可少且非常重要的一个环节。

医疗保健服务主要包括：日常检查服务、一般医疗卫生服务、康复保健服务等。社区通过开设老年诊所、老年人康复中心、家庭病床等，为老年人提供基础的医疗卫生服务。

3.文化娱乐服务

文化娱乐活动主要是满足老年人的精神文化需求。社区文化娱乐服务包括，户内户外活动、社交康乐活动、老年人兴趣学习班教育和娱乐活动。

社区通过举办的丰富的文化娱乐活动，可以有效地减弱老年人的寂寞感和精神孤独，使其感受到社会的关怀，并重新建立自我认同。

4.其他服务

除了上述这些主要服务之外，社区还应提供一些其他服务以满足老年人更高层次的需求。

第一，心理咨询服务。社区通过开设心理咨询中心，配备专业的心理医生，为老年人提供心理咨询服务，帮助老年人倾诉、化解心结，使其开心安度晚年。

第二，法律援助服务。社区通过建立老年人法律援助站点和开设老年人法律援助热线，提供法律援助、法律咨询、调节等服务工作，帮助老年人解决法律问题。

第三，自我实现服务。自我实现服务主要是指老年人通过参与社区活动，利用自身的工作经验创造社会价值。在满足老年人的心理需要的同时，使其继续参与社会的发展，发挥剩余价值。

（二）社区养老服务供给主体

从养老服务的来源看，社区居家养老除了需要家庭成员来担负相应的责任和义务外，还需要来自政府和社会的帮助，特别是来自于社区力量的照顾。社区既是养老服务的提供者，又是其他养老服务供给主体参与养老事务的平台。形成以社区为基础的养老服务平台，并让社区人员、政府、社会组织、志愿者参与其中，是保证社区居家养老服务供给的有效途径。

1.社区人员

在社区居家养老服务体系中，社区作为社区工作开展的基础和提供养老服务的平台，要承担承接公共服务、组织培训教育、实行管理等重要职责。

社区人员包括社区管理人员和社区服务人员。社区管理人员负责社区内各项事务的安排、实施和监督，社区服务人员则负责提供具体的服务工作。

2.政府

由于政府角色的特殊性，它无法直接参与到养老服务的供给中，但是可以通过一些间接的手段辅助养老功能的实现。其中，最主要的手段就是政府购买服务的方式。

政府向社区或专门的社会机构购买服务，是以合同委托的形式由社区或社会机构来提供社区养老服务，政府根据它们的服务表现支付费用。政府购买服务具有很大的灵活性，可根据不同的养老需求来购买。

生活照料和医疗健康两方面是养老服务中最基本的也是需求量最大的，政府可优先、大力度地购买这方面的服务。

3.社会组织

社会组织旨在实现社会利益最大化，让社会组织以其专业化的服务参与社区居家养老既有利于提高老年人的社会福利，也有利于我国社会组织的可持续发展。

社会组织的专业性服务尤其体现在生活照料、医疗健康、心理咨询和法律援助等方面。

4.志愿者（包括老人）

社区志愿者能够为老年人提供无偿的、非营利性的救助和服务，部分老年人也可参与到志愿服务中，可以根据自身的特点和专长提供文化娱乐方面的辅导、替别人接送孩子等服务。

由于多元主体参与社区养老服务存在职责使命不清、路径不明等问题，因此通过理顺其服务使命和自身性质，对其划分为以政府为主导的非盈利性与盈利性为辅的多元主体参与社区养老服务合作供给体系（见下图）。

非盈利性力量主要是指政府、家庭、非盈利性社会组织、社会企业、事业单位、志愿者、社区居委会及社区老人等不以盈利性为目的，以增进老年社会福利、提升社区养老服务质量为根本出发点的主体。

盈利性力量主要包括商业化医疗或养老机构、高端老年公寓、老年高端护理院及疗养院、企业等以盈利性为出发点，间接地带动我国老年养老产业发展的市场主体。盈利性社会力量的参与丰富和发展了我国养老服务市场，能够更好地满足老年人的多元化养老服务需求。

（三）社区养老服务支撑体系

构建养老服务体系不能仅仅研究养老服务本身，还要为服务的实现提供基本、完备的支撑。社区居家养老服务的支撑体系包括了养老服务设施的建设、养老服务的组织管理、落实养老服务所需资金的运作以及信息管理平台对养老服务管理的优化。

1.设施建设

（1）完善社区居家养老服务设施类别。

以构建服务、医疗、文体和教育四类社区居家养老设施为基础，主要涵盖内容为：托老所和家政服务站，为老年人提供家政和送餐等服务；医疗设施主要由社区卫生服务中心和社区卫生服务站构成，囊括独立的老年专科、老年住院部及设立家庭病床等功能设施，定期对老年人进行健康检查等；在教育设施方面，可开设老年大学和老年学习班，为老年人提供学习与教育机会；文体设施包括老年活动中心（站）及室外活动场地，提供康体养生、讲座报告、图书阅览和棋牌娱乐等多样化的养老活动。

（2）调整社区居家养老设施配套标准。

目前，养老服务设施的配建规模主要以住房和城乡建设部颁布的《城镇老年人设施规划规范》（GB50437—2007）为依据。但是，该依据缺少家政服务站以及老年学习班等设施的配套标准；此外，卫生医疗功能是通过将其整合在老年活动中心这样的设施内来实现的，因此并没有区分卫生医疗功能和文化娱乐功能两者各自的配套标准。

有关调查中发现，很多与老年人医疗、文娱、教育和服务活动相关的设施之所以没有在实际建设中加以落实，原因正是配套标准的缺失。因此，建立街道级和社区级两个级别的养老设施体系，对现有规范进行修正调整，为设施建设规划增加合理的配建标准（表1）。

（3）优化社区居家养老设施空间布局。

服务、医疗、教育和文体四类养老设施按街道级和社区级两个层级进行规划布置。社区级养老设施主要结合老年人的行为规律，以500m为服务半径进行布局，将设施布置在步行10分钟的范围之内；街道级养老设施主要根据人口规模设置，按15～30分钟的中长距离步行时间，以1000m为服务半径进行布局，形成层级有序、科学合理的布局模式。

2.组织管理

社区居家养老服务的组织运作应以“政府主导、多方参与”的原则，建立一个权威、常态化统筹机构，使其能够从体制上整合政府各部门、社会组织以及金融、企业等多方的资源。同时建立高效的组织运行机制、完善人力资源的配置，为社区居家养老服务提供保障、指导、管理、监督和协调，促进社区居家养老服务的高效运行。

除此之外，建立相应的法律规范对整个组织体系的运作进行规制。

第一，国家应在养老服务方面设立高于地方政府的法律和政策，从法律层面规制地方政府在参与养老服务过程中的行为。

第二，地方政府需要制定适用于本地区的相关社区居家养老政策，建立完善的养老服务评估机制与服务激励机制。

第三，规范整个养老行业在基层的发展。例如，社区居家养老服务的相关从业人员必须经过专业培训，进行严格的体检、考核、服务质量跟踪等工作。对于服务人员服务质量低劣的行为要及时查处，必要时处以罚款，管理者要承担相应的责任。

3.资金运作

目前，社区养老服务的支出一共有五大部分：社区基础设施建设；社区服务设施改造和日常维护；托老所、图书馆等日常费用支出；社区卫生服务费用支出；政府购买服务费用支出。面对社区居家养老服务相对巨大的资金需求，仅靠有限的财政拨款和低额的服务费用的收取是不能满足其支出的。

对于以“适度保障”为前提的社区居家养老服务的资金支出，进行“准市场化”的资金运作模式。在进行社区居家养老设施建设的同时，配建一定比例的商业设施，该部分商业设施仅用于出租，出租收益归社区所有。社区将商业设施部分的运营收益用于社区居家养老服务事业，平衡收益不足的问题。

政府筹建的社区服务设施，其商铺找到合适的承租者并不难；并且商业设施租金费用高于一般设施，能够保证运营收入。此外，商业设施可以推出适合老年人的产品进行售卖。这样不仅有益于商铺的经营，也在一定程度上对社区居家养老服务提供了帮助。

而通过政府的扶持，也能够从资金方面支持社区居家养老事业的发展。例如，鼓励银行等公立机构加入社区居家养老服务事业，为参与养老服务的相关企业降低贷款利率；鼓励企事业单位进行养老服务公益性捐款；利用政府的传媒渠道，通过公益宣传和报纸杂志增强企业的社会责任感，引导其对社区居家养老服务的投资。

郑州市中原区某日间照料中心内景。图片为作者拍摄

4.信息管理平台

在社区居家养老服务的过程中，借助信息化的手段可使养老服务的整个过程得到优化。面对老人、特别是失能老人弱势群体，服务的快捷性、准确性、安全性和监管性无疑是养老服务的要求和关键。而要确保这些特性的体现，采用信息技术手段就成为必要的选择。信息管理平台的应用能够提高养老效益、降低社会养老成本、扩大服务覆盖范围和促进监管的基础环境系统。

建立一个联系服务需求者、服务提供者、管理监督部门的服务信息平台，是实现信息化养老和高效服务与管理的技术保障。这个信息平台面向社区老人、社区居家养老服务和参与社区居家养老的各方主体，通过向信息平台输入有资格参与社区居家养老服务老人的认定标准、实现社区居家养老服务目标的服务评估标准，以及包括社区人员、政府、社会组织、和志愿者等参与社区居家养老各主体的质量评估标准。

将这三种标准与相应的现实情况进行数据比对、分析和处理，输出相应的结果或处理方法。这样，形成一种养老服务各环节和各参与者的联系，并把这样的联系建立在社区居家养老服务信息管理平台内，实现全过程的、统一的系统管理。

四、社区养老服务的制约因素

（一）职责不明，各主体缺乏服务角色定位

参与社区养老服务的主体中，除政府在参与路径上因承担了大量事无巨细的工作，造成社会养老资源垄断、高管理成本低服务效率、社会力量参与自发性不高等问题外，其他主体和社会力量在参与社区养老服务的路径上也或多或少存在角色定位模糊、职责使命不明、独立自主性较差、对政府有较强的依赖性等问题。

社会组织、企业、机构等作为政府购买养老服务、公办养老机构改革、政府与社会资本合作、社会办医的重要承接主体和直接输出社区养老服务的重要供给主体，在实践过程中却出现了老年人服务群体定位不清的问题。

（二）标准不一，各主体服务质量参差不齐

养老服务质量标准建设层面，我国近期虽然印发了诸多政策文件，但是都没有从根本上解决当前我国养老服务业行业标准化体系不足的问题。导致地方实践中存在着评估标准不一、服务质量监管机制不一、人才评估机制不一等多种问题。

地方政府在养老服务标准建设的探索中，由于缺乏统一有效的参考标准体系，导致各地方的养老服务收费不尽相同，使得各主体在参与社区养老服务的过程中服务标准不一，难以形成市场化的服务价格自动调节机制和服务监管评估机制，进一步地增大了整合形成良好社区养老服务社会支持网络的难度，影响了养老服务市场的规范化、标准化发展。

此外，专业化不足且延伸性服务缺乏，非正式力量参与意愿低且参与空间有限也是当前我国多元主体参与社区养老服务路径上服务质量参差不齐、标准不一的两大表现。

（三）人才血液凝固，持续供给中断

人才的供给对于城市社区养老服务来说具有至关重要的作用。

首先，社区的日常经营，养老服务中心的资源分配，基础设施的维护，与其他主体的对接都需要专业人才的力量，依靠他们专业知识和技能来进行。

其次，社区老年人的日常照料，心理辅导，法律咨询，文化娱乐同样需要专业的人才，他们拥有看护的经验，懂得心理学，能够细心观察耐心引导，精通法律，善于科普法律知识，提供专业的服务内容。

但现实运作中，这些岗位及内容服务上的人才数量及质量并不能满足机制运转的工作分工，高素质人才的缺乏使得社区养老缺乏专业性的支撑，难以为社区养老注入新鲜的血液，造就丰硕的“果实”。

（四）资金周转缓慢，资源保障不足

城市社区养老服务发展过程中的主要资金来源于政府的财政拨款，市场（企业）的投资或者社会的捐助。随着老年人养老需求的日益多元，迫切要求提供更高质量的服务内容，其中基础设施和专业人才队伍的建设都需要大量的资金注入。但政府的财政拨款对象不单是养老服务还有其他领域；市场的投入大多以利益为导向，且受政府的管辖，回报小，制约大，势必打击市场的积极性；社会的捐助虽然时有发生，其力量也是杯水车薪。所以，资金和资源的供给达不到输出的要求，养老服务的进程势必受到拽制。

（五）爱心意识淡薄，慈善事业羸弱

拥有爱心和慈善意识会使人自发地做出自己的贡献，不求回报，但求有效。社会的爱心力量包括爱心人士，爱心组织和爱心企业等。社会爱心力量能提供充足的物力和财力，同时能够对社区养老产生很好的宣传作用，在社会上扩大影响力。但是我国慈善事业起步较晚，缺乏成熟的运作机制。且爱心群体比重较小，多为拥有财力的企业或个人，在缺少爱心意识的熏陶、在慈善阶层主体的固化下，都会在一定程度上掩盖对社区养老的关注，不利于社区框架内养老服务的发展。

（六）法律制度不健全，制度化发展乏力

我国首个居家养老服务发展意见出台于2008年，而正式建设起步则是在2010年左右，目前我国缺乏统一的鼓励扶持社区养老发展的政策法规，管理监督也没有国家统一标准和规范制度。

同时，在社区养老服务供给机制运行中，缺乏发展养老服务的专项法律，对于参与者如何参与，参与流程，参与规定等方面有待深入；对于吸引社会力量参与的福利政策有待多元化；对于爱心慈善事业的发展和项目推广的政策指导有待加强。最后，相关的法律权威性不足，现实的可操作性有待考究。

郑州市中原区某日间照料中心内景。图片为作者拍摄

五、发展社区养老的建议

（一）加强社区老年人的基础服务工作

1.饮食方面。

饮食是老年人生理需求中最基本的生存需要，因此，政府应充分发挥主导作用，成立相关的饮食服务机构，鼓励服务者和使用者共同参与，并通过更多人的参与和集思广益，突出强调食品卫生安全及营养等基本要求，提升老年人生理需求的品质。

此外，对社区养老机构中的厨师进行专业训练，突破地域限制，引进多元的饮食种类；社区养老机构还可以与饮食、营养等相关机构合作，提升饮食服务整体质量，在饮食方面满足老年人的基本生理需求。

2.交通方面。

日常出行的交通需求亦是马斯洛生理需求层次中的重要方面，因此，应通过强化接送服务，减少空间距离的限制，进而扩展到服务距离较远的老年人。具体表现为：

增强车辆设备的舒适性及乘坐时的安全性；通过训练及考核，提升接送司机服务老年人的专业能力以及应有的认知程度，不能局限于针对交通车辆的功能是否正常且定期保养、有无法定保险，或是司机是否有职业驾驶执照且身心健康等基本要求。在管理方面，应当关注与服务者相关的专业服务，努力提升交通方面的服务品质和服务质量，满足老年人生理需求中关于交通方面的需求。

3.居住方面。

完善老年人的居住条件也是不断提高生理需求层次的重中之重，因此，社区养老机构建设的规模应逐渐趋于小型化，以方便社区工作人员与老年人之间的交流，通过工作人员的服务方式及服务内容来满足老年人的基本生理需求，为其提供稳定、舒适、安全的社区居住环境。

居住空间结构应采取灵活多样的方式，以满足不同老年人的实际居住需要，保障老年人的外出活动以及隐私，便于老年人根据自己的喜好和生理需求等选择其认为最适宜的居住环境。

在室外空间结构设计上，为弥补老年人身体机能下降之不足，应提供多样性的健身器材及健身区域，用以满足不同身体素质的老年人对户外活动的要求。

在整体规划方面，要考虑到社区所在的位置及其与周围社区之间的关系，尽量让老年社区公园化、社区化。为此，必须建立以政府主导、部门互相配合、社会共同参与的运行机制，促进养老服务资源的有机结合。

（二）搭建整体性服务与跨领域合作平台

对于社区老年人来说，马斯洛需求层次理论中安全需求的内容主要是指维持身体健康和对疾病的治疗，而由于社区养老服务机构的性质和背景各有不同，因而提供的医疗或复健服务亦有所差异。

1.建立社区与医疗或复健机构合作模式。

统一安排和购买医疗康复设备，设身处地考量老年人的需求，不仅要满足老年人的身体状况需求，也要关注其日常生活中的安全需求。在医疗方面，逐渐降低社区与医疗或复健机构的收费标准，完善社区养老服务的医疗条件并配备专业的医疗看护人员，帮助经济条件及健康状况较差的老年人解决“就医难”问题。

此外，在老年人的健康指导方面，定期举办社区健康讲座活动，增强老年人关注健康的意识，从而为老年人提供适当的医疗服务，增强老年人的安全感，提升其整体生活品质。

2.解决社区养老机构经费不足问题。

一方面，政府应加大对于社区养老服务的支持力度，给予适当的资金扶持；另一方面，政府应出台相关的奖励政策，提倡相关福利机构提供资金或以居民捐款等方式对社区养老予以支持，鼓励医疗或复健机构提供相关服务，建立适宜社区老年人需求的医疗或复健模式，以满足其安全需要。

同时，慈善机构的介入对于改善我国目前社区养老经费问题难的现状具有一定的可行性，因此，政府应大力扶持慈善机构的健康发展，稳定慈善机构的资金来源，并充分利用现有的网络媒体，倡导社会主体包括个人、社会组织、企业等加大捐助力度，在一定程度上给予捐助人员或捐助群体精神及物质奖励，并承诺捐助的资金全部用于服务老年人及相关弱势群体，从而减轻社区养老压力。

3.加强各区域社区间的合作。

政府可以依据老年人的需求，鼓励社区养老机构举办相关论坛或会议，邀请有关研究社区照顾的专家、学者等共同参与，探讨关于社区养老服务问题，分享各地区的社区养老经验，整合各区域资源，并利用网络创建具有整体性思维的社区养老服务研究平台，加强各区域社区间的合作，从而使各地区因地制宜地建立适合本区域发展的社区养老服务模式。

（三）探索建立“人文关怀”下的社区文化

1.加大社会主体的参与力度。

在社区养老服务层面，服务主体包括老年人自身、家属、社区管理者、社工人员、护理人员、营养师、司机、社区居民等。任何一个主体的服务对于整体社区养老服务品质的提升都将发挥重要作用，也必然会对社区养老服务品质的提升带来积极的影响。

同时，在老年人交往需求方面，由于其社交能力的有限性，其身边的工作人员不止是生活中陪伴的对象，也是彼此照顾的对象，是生理和心理的相互支持者，两者间的彼此照顾，突破了商业行为中供应者与消费者之间关系，能够增加老年人社交需求方面的内容，拓宽老年人与社会连接的渠道。因此，要倡导各服务主体共同参与社区养老服务，进一步缓解社区养老压力。

2.建立相关服务机构。

具体包括：适当建立社区服务机构并提供相应的设施；设立咨询服务中心，为老年人社区服务提供医疗保健、电话会谈等系列咨询服务；举办老年人服务团体、学校师生团体探视活动，通过丰富的活动和聊天等沟通方式，丰富老年人的精神生活，满足老年人的社交需求；搭建老年人与社会沟通的平台，鼓励社区与相关公司合作，将专业技术性要求不高、工作难度相对小的工作如编织手工艺品、种植蔬菜花卉等，交予身体状况较好的老年人来完成，以充分体现老年人的社会价值。这既可以在一定程度上帮助部分老年人体现自身价值，同时也可以得到一定的劳动报酬，在参与过程中增强老年人的社会归属感。

此外，社区服务及社区养老服务机构还可以通过组织多样性的社会活动，鼓励社区内的老年人积极参与，从而满足老年人的社交需求，促进老年人身心健康发展。

3.构建和谐的社区文化环境。

一方面，在社区内部，应形成并树立属于本社区的养老文化及养老观念，适当组织旅游等社交活动，通过社交活动增强老年人之间的熟悉程度，促进老年人身体健康，适当帮助老年人了解更多的资讯，满足其广泛的社交需求；

另一方面，建立健全社交服务机制，拓宽多元化服务渠道，鼓励老年人积极参与其中，通过日常的交流活动，使老年人积极参与社区活动，形成共同参与社区活动的局面。

（四）提高社区工作人员的心理素质和服务水平

1.提高社区工作人员的心理素质。

社区养老中的工作人员是社区中的服务者，必须充分认识到社区养老服务工作是一项充满挑战性的工作，对于社区养老的局限、社区工作资源与整合的不足、社区工作面临的困难有充分的了解，愿意以尊重、沟通、协调、不畏困难、力求突破、创新服务满足老年人的长期照顾需求即身心照顾需求、互相尊重需求及社会需求，不断提高自身的心理素质，把为老年人服务当作自己的责任和义务。

2.提高社区工作人员的服务水平。

社区工作人员在社区工作中扮演着诸多角色：直接服务、间接服务、行政管理、咨询服务、协调服务等，这就要求社区工作人员做好定期探访、电话问候、生活照顾、陪同就医等服务。将社区服务需求与不同领域的服务相结合，实现社区工作人员满足老年人多元服务需求的目标，首先，社区工作人员要做到“定向学习和组织承诺”与了解老年人尊重需求相结合，定期举办服务座谈会，社区工作人员要从不同方面与老年人相处和互动，交流经验、分享心得，做好老年人尊重需求方面的工作。

其次，提高社区工作人员的入职门槛，由于目前我国社区养老服务中普遍存在工作人员素质低的问题，因而需要对社区工作人员的职业标准进行完善，淘汰不符合社区养老服务职业标准的工作人员，并要求在岗工作人员将专业知识、专业技能与照顾老人的具体实践相结合，对老年人进行专业的照护，从而实现社区养老服务工作流程制度化。

再次，利用现有的社会资源，建立专业的护理培训学校，培训社区工作人员和管理人员，使其掌握专业的社区养老服务技能，在培训之后采取适当考核方式，合格后方可上岗工作，并定期开展提升社区工作人员工作能力和水平的相关培训活动。

3.加强内部与外部的人力资源整合。

社区服务机构可以利用现代网络技术，整合既具有实用价值又适合社区养老的服务方案，建立起政府、市场与社区之间的老年人服务资源网络平台，通过网络调查等方式充分了解社区养老服务中老年人的实际需求，形成统一的社区服务标准，并依据各社区老年人的实际需求适当增加或删减服务内容，逐步完善社区工作人员的服务方式，加强社区内部与外部的人力资源整合，这样，才能使老年人真正享有健康、舒适及被社会尊重的高品质生活。

（五）促进社区老年人再就业

人是独立的个体，不因年龄的增长、生理或认知能力的降低而失去独特性。在与老年人相处的过程中，应充分尊重老年人的个性、习惯及需求，找到适当的相处方式并提供恰当的服务，不能低估老年人对于社会的贡献，从而满足其自我实现需求。对此，社区应充分做好老年人再就业宣传工作，改变社会对老年人的传统看法，营造良好的老年人再就业氛围。

1.加强政府与社区之间的合作。

一方面，政府应加大扶持力度，相关部门对于社区养老服务机构要给予适当的财政支持，对工作人员给予适当的护理补贴，以调动其工作积极性。与此同时，积极争取社会资本，发挥社会慈善机构的作用，呼吁志愿者协会等组织为社区养老服务筹集资金，鼓励社会组织积极参加社区养老中部分老年人再就业活动，进而为老年人提供再就业保障基金。

另一方面，提倡并鼓励老年人独立地从事社会工作，充分利用新媒体，让社会了解老年人仍然具备从事工作的能力，可以为社会发展发挥余热。老年人固然有享受社会福利的权利，但不意味着其不能继续服务社会，他们可以依据自己的身体、心理等情况，自主灵活地选择工作方式，通过服务社会，达到自我实现需求的目标。

2.鼓励企业与社区之间合作。

对于雇佣老年人的企业，政府应给予支持和引导，招聘广告严禁出现任何歧视老年人的语言，社区应随时与企业进行交流，将技术含量较低的工作交予老年人完成，并依据实际情况给予老年人适当的劳动报酬，调动老年人从事工作的积极性。

同时，适当召开关于社区内老年人从事工作的相关会议，一方面，强调工作对于老年人身心发展能够发挥积极作用；另一方面，也要鼓励老年人从事日常简单劳动。

此外，在社区养老服务条件允许的情况下，创办社区老年大学，这不仅可以为老年人再就业提供专业化的技术指导，还可以在一定程度上丰富其精神生活，促进其身心健康发展，进一步达到自我实现需求的目标。

3.完善社区网络服务。

社区要通过网络服务为老年人争取社区再就业岗位并维护老年人再就业权益，为其提供多元化、多层次、专业化的再就业服务，营造平等、良好的再就业环境，满足老年人的自我实现需求。为老年人创造与社会交流的机会，鼓励其积极融入社会，增强老年人与社会间的互动，拓宽社会参与和社会支持的渠道，进而提升老年人的生活品质。

郑州市中原区某日间照料中心内景。图片为作者拍摄

六、社区养老服务的趋势研判

（一）社区养老服务业面向全体老年人，但重点解决高龄失能和慢性病老年人需求

社区是老年人活动的重要场所。我国在推进城乡社区建设、基层医疗卫生服务能力建设过程中，下沉到社区的资源非常多。目前城乡社区普遍具有社区卫生服务中心、服务站，能够满足常见病诊疗、公共卫生等需求；还有社区综合服务中心，包括文体休闲、棋牌阅览、日间照料等各种功能。所以，社区对全体老年人尤其是健康老年人而言，是基本生活环境和活动场所，社区服务要包含老年人健康管理、生活服务、休闲娱乐等功能，这个定位仍然要延续。

此外，有些老年人的生活范围只能局限于社区范围内，社区养老服务要重点满足特定老年人的需求。一是4000多万失能老人，需要依托社区的居家长期照料；二是约1亿患有心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等的慢性病老人，需要专业的医养结合服务。老年人对健康的需求非常迫切，失能、带病老年人对医养结合、护理型社区养老服务存在刚性需求，对专业服务具有强大的消费需求，所以社区的专业护理和医养结合服务功能亟需加强。

（二）增强社区在居家和机构之间的专业化照护衔接功能

为了使社区养老服务发挥更重要的作用，今后还需要加强社区作为居家养老和机构养老之间的融合衔接功能，实现一种日常居家养老，活动休闲在社区，同时病后、术后的康复过渡和出院支持在社区，失能失智老人入住专业护理机构，康复护理到一定程度又可以回社区甚至居家的模式，即“日常在居家和社区，病后术后回社区；失能失智住机构，护理到位后回社区”的循环模式。

这就需要增强社区养老服务作为短期康复护理和出院支持的功能，做好居家和机构养老之间的衔接模式。上海的社区嵌入式养老服务机构包含三种功能:日间照料、短期(2周-3个月)托管、长期照料，辐射周边老年人，这种模式与需求的对接非常紧密。

（三）加强社区养老的配套产业体系建设

大口径的社区养老服务业包含了社区周边养老服务的相关配套产业，其中包括:

一是家政服务业。2017年，全国家政服务业营业收入达到4400亿，从业人员规模约2800万人。由于家政服务业在需求对象、服务形式、人员结构等方面与社区居家养老服务业具有较大交叉，所以两种产业相互带动、相互促进将是未来发展的主要方向。

二是康复辅具等老年用品产业。我国康复辅具市场尤其是养老服务机构的康复器具配备和家庭使用的康复器具、医疗器械等消费规模呈现逐年上升的趋势。同时，老年生活用品、智能化用品的需求越来越大，与可穿戴、物联网技术相关的，能够增强或替代某些功能的产品需求猛增。但目前相关产品生产、租售市场还亟待开发，如果在社区配置康复辅具租售实体店，能够极大缓解需求无处解决的问题，也能够有效拉动产品消费。

三是人员培训。养老服务业人员匮乏已经成为制约产业发展的痛点，社区则是养老服务人员实训的优良基地，可以采取校社对接的模式，借助现有的社区人才引进政策，加大社区养老服务人员的实训和配备能力，使社区兼具人员培训产业和吸纳人员就业的双重作用。

（四）政府购买服务是扶持和引导社区养老服务业的主要方式

养老服务的市场属性是前期投入大、回收周期长、薄利微利运行。尤其是社区养老服务，贴近广大老年人生活，但规模小、收效慢，属于普惠养老政策需要扶持的服务类型。

特别是现阶段，我国尚未在全国范围内普遍实行长护险，养老服务支付主要以自付为主，所以社区养老服务更需要政府的政策扶持以及通过政府购买来覆盖特殊困难群体，同时农村社区养老服务也需要大量的政府购买方式，实现对农村地区失能、困难老年人的基本护理。

根据社区养老机构反映，各地针对高龄、空巢、失能以及困难老年人均不同程度地推出了政府购买服务，但养老服务具有自身特征，需要在政府购买的流程设计、规范标准、监管制度以及招投标制度等方面对养老服务的特殊性加以考虑，比如购买的服务主体要具有服务经验、服务周期尽量延长到3年等。同时，地方政府的监管制度和实施细则要及时跟进，重点制定社区小型养老机构的认定标准和扶持政策。

（五）推动建立“民(资本型)建民(服务型)营”的新模式

伴随人口老龄化态势不断加深和养老服务业发展逐渐升温，众多国有资本、大型民企与外资企业纷纷抢占布局。资本型企业的优势并不是直接提供服务，但又希望在养老服务业的蓝海中探索成长模式。所以，建议实力雄厚的资本型机构只提供资本支持，实现“资本型机构投资、服务型机构运营、广大老年人受益”的模式。

同时，为了加快行业发展，也支持服务型机构主动寻求与资本型企业的合作，输出管理经营模式，探索一条“民(资本型)建民(服务型)营”的发展路径，实现优质养老服务机构整体托管社区养老服务的模式，加快品牌化、连锁化、规模化的道路。

总之，社区养老服务业的发展定位应针对失能、慢性病老年人等刚需群体，提供与居家、机构养老服务整合衔接的专业护理和医养结合服务，同时带动家政服务、老年产品、人员实训等配套产业发展，通过进一步完善政府购买服务的扶持制度和探索“民建民营”的新模式，壮大产业规模，提升产业品质，促进消费增长，满足养老需求。

作者：万仁涛