深度：“老有颐养”的深圳实践（强烈荐读）
中国养老周刊 2022-04-24
本文《“老有颐养”政策理念探析——基于深圳实践的思考》原载于《城市观察》杂志2022年第2期。作者：罗锐，深圳大学政府管理学院助理教授，管理学博士。本文是广东省高等教育教学改革项目（2019）“《老年学概论》教学中小组合作式研究方法探讨”成果。本文有删减。全文约7200字，建议收藏阅读
2021年10月11日，深圳市文明办、深圳市关爱办启动深圳关爱行动重阳敬老周关爱活动，其中举办“时光记忆·幸福留影”银龄婚纱摄影公益活动。（图片来源：深圳福田工会）
摘 要
深圳作为全国改革开放的排头兵，面对人口老龄化这一基本国情，于2020年7月出台了《深圳市构建高水平“1336”养老服务体系实施方案（2020—2025）》（下称《深圳“1336”实施方案》），其政策目标是实现“老有颐养”。本文尝试阐述“老有颐养”的含义，归纳“老有颐养”深圳方案的具体内容，分析方案背后的示范意义并探讨深圳方案的路径选择。
关于“老有颐养”的文献，有学者从养老服务的视角分析“老有所养”到“老有颐养”的变化过程。从养老服务的提供来看，“老有所养”通常满足的是老年人的基本需要，要求的是一种水平较低的养老保障。随着我国社会主要矛盾的转变，以摆脱生存危机、维持基本生活为主的“老有所养”显然难以满足人民对美好生活的向往这一标准。相比“老有所养”，“老有颐养”更加突出对养老质量提升的追求，改变过去“重数量轻质量”“重供给轻需求”“重照看轻康护”的局面。从这种改变可以看出，“老有颐养”更加注重养老的品质，重视每一个老年人的主观感受，真正实现以人为本。
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“老有颐养”的深圳实践
2021年10月11日，由深圳市文明办、深圳市关爱办主办深圳关爱行动重阳敬老周关爱活动，义工为老人义剪。（图片来源：深圳福田工会）
（一）“老有颐养”政策的提出
2019年8月，中共中央、国务院对于深圳建设中国特色社会主义先行示范区，提出了打造“老有颐养”民生幸福标杆城市和构建高水平养老服务体系的新要求。为落实“老有颐养”的政策目标，2019年10月，《深圳市人民代表大会常务委员会关于构建高水平养老服务体系的决定》出台，对深圳养老服务做出长远性、全面性的部署。
2020年7月，《深圳“1336”实施方案》印发，要求以构建高水平养老服务体系为主线，围绕质量变革、效率变革、动力变革，推动实施17项工程67个项目，绘制了“十四五”时期深圳推进“老有颐养”建设的路线图。
2020年10月，习近平总书记出席深圳经济特区建立40周年庆祝大会并做出重要指示，要求深圳建设好中国特色社会主义先行示范区，拿出更多改革创新举措，把养老等民生问题一个一个解决好。
2020年11月，《深圳经济特区养老服务条例》审议通过，提出以法治化为基础，重点发展基本养老服务，搭建了深圳积极应对人口老龄化的政策框架。目前，为践行“老有颐养”的历史使命，深圳已初步形成上述一系列决定、方案、条例等在内的制度性安排。
（二）“老年颐养”的基本内涵
我国进入老龄社会20余年，老年人口比重逐年增加，人口老化问题已经成为我国面临的社会问题之一，引起了社会的高度关注。党和政府审时度势，已将老龄政策纳入顶层设计的重要组成部分，我国老年福利社会已经来临。“老有颐养”是老年福利社会的生动诠释，是老年福利社会的一种政策表达，体现了我国现阶段关于老年福利政策的国家意志。关于“老有颐养”的基本内涵，主要包括健康、参与、乐活和安养四个方面。
健康。健康是“老有颐养”的基础。健康主要包括静态层面的健康和动态层面的健康。静态层面的健康主要是指身体健康、心理健康、健康的人际关系和健全的人格等；动态层面的健康，即从个人整个生命周期的角度，通过体育锻炼、合理膳食等科学方式以期达到预防或缓解因疾病带来的失能（残疾）问题，从而减少对医疗服务和康复护理的依赖，实现老年人在其整个生命周期内大部分阶段处于一个相对健康的状态。
参与。参与是“老有颐养”的核心。参与实际上是老年学理论中活动理论的精髓。参与主要具有两层含义：一是老年人具有社会参与的权利；二是拓展老年人社会参与渠道以及完善支持老年人参与的制度、法律等社会支持系统，让老年人参与共建共享社会发展成果。
乐活。根据英文“life style of health and sustainability”中每个单词的首字母臆造出“LOHAS”这个词，中文译作“健康可持续的生活模式”。乐活主要是通过自我增能的方式，努力做到以乐观、包容、积极的心态面对现实生活中的困境和挑战，实现快乐健康生活的人生目标。乐活是“老有颐养”的关键，主要是从老年人个人层面和老年人群体两个层面加以实现。从个体角度来看，老年人可以根据自身条件等实际情况事先规划积极健康的老年生活，从而促进个人的全面发展，让生活更加丰富，让生命富有意义；从群体角度来看，乐活的个体之间的社会互动，从全社会的角度形成一种长幼有序、健康有为、充满活力的老年社会场景。
安养。安养是“老有颐养”的保障。安养主要是通过家庭养老、制度层面的养老安排，实现每个老年人能享受基本养老服务，保障其生存权，在此基础上通过制度创新满足老年人多层次的养老需求。
从老年福利的角度来看，“老有颐养”主要可以概括为老年经济保障和老年福利服务保障两大方面，即在满足老年人衣食住行基本生存的基础上，以满足老年人差异化、个性化的需求为使命，以发展的眼光审视老龄问题，积极帮助每个老年人实现健康、参与、乐活、安养的美好生活。
（三）深圳“老年颐养”政策的实施方案
围绕实现“老有颐养”的政策目标，《深圳“1336”实施方案》从四个方面提出了具体措施。
1.搭建养老服务智慧化平台。
以统一的智慧化养老平台实现科技赋能，提供多级联动的智能化服务。运用互联网、移动客户端等现代新兴科技手段为老年人提供便捷、人性化的服务，例如以“数据多跑路、老年人不跑腿”为理念的“无感申办”便民举措，以智能化养老产品和上门服务为依托的“虚拟养老院”等。这些具体而细致的服务项目以智慧化平台技术为支撑，实现养老服务供给与老年人养老需求的有效匹配。
2.进一步扩大和完善养老服务供给体系。
养老服务供给主要涉及政府、社会、家庭三方，实现“老有颐养”需要厘清政府、社会、家庭三方的职能，从而进一步扩大和完善养老服务供给体系。具体而言：
一是发挥政府在养老服务体系建设中的主导作用，强化“兜底线、保基本”职责。制定和发布基本养老公共服务清单、建立基本养老公共服务财政投入机制，做到清单之内项目以政府支出为主，清单之外项目以个人和家庭支出为主。
二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过政府引导、政策支持等方式激发社会投资活力，积极培育社会力量成为养老服务事业和产业发展的重要支撑。
三是强化家庭和个人在养老方面第一责任，通过家庭照护能力提升、乐活养老示范、孝亲敬老环境建设等举措不断构建和完善家庭支持体系，提升家庭照护能力，巩固家庭养老基础地位。
3.夯实三种服务，满足多层次养老服务需求。
以政府保障基本、居家社区联动、机构专业照护三种服务实现“老有颐养”。
首先，明确和落实政府保障的基本职责。在全市范围内根据属地化原则，每个行政区至少建设一所具有示范、辐射、带动作用的区级兜底保基本型养老机构，在满足符合条件的基本养老服务对象入住需求后，剩余床位可以成本定价向社会开放，彰显公办养老服务机构的公益性质。采用分类支持的方式完善养老服务设施供地保障政策，以抵偿或无偿的方式将政府和事业单位的空置房屋提供给社会力量，鼓励其为老年人提供专业化的普惠性养老服务。
其次，实施居家社区养老强基工程。通过对每家每户进行资金自助的方式进行适老化改造，改善提升居家养老硬件生活环境。大力开展各类惠民工程，尤其发挥国有企业在满足养老等民生领域的基础支撑和示范引领作用，为每个老年人提供物美价廉、方便可及的“家门口”养老服务。
再次，发展机构专业化照护服务。鼓励养老服务机构连锁化、规模化运营，推动机构等级评定，实现养老机构的品牌化发展。支持养老机构为老年人提供基本民生服务，例如依托熟食中心建设推进长者助餐服务。设立社区养老专员岗位，促进养老服务需求与资源精准对接，做到精准化供给。
4.构建六个层级的便捷化养老服务网络。
养老服务的供给需要市、区、街道、社区、小区、家庭六个层级之间有效衔接，从而保障各项具体服务项目能够精准满足老年人的养老需求。养老服务网络的覆盖首先需要明确市、区、街道、社区四级部门的职责。
在市和区两个层面，主要承担政策的制定和落实职能，其中市级承担统筹、指导、管理、评价职责，区级负责落地实施各项政策措施。
在街道和社区层面，主要负责养老政策的具体落实，在每个街道至少建设一家长者服务中心，以及在每个社区至少建设一家长者服务站。
在小区和家庭层面，主要负责协助街道和社区将具体的养老服务对接到个人，从而满足老年人的各类需求。市、区、街道、社区、小区、家庭六个层级具有不同的功能，说明“老有颐养”是一个系统工程，也彰显了深圳市实现养老服务对象的全覆盖的决心。
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《深圳“1336”实施方案》的示范意义
2021年10月11日，深圳市文明办、深圳市关爱办启动深圳关爱行动重阳敬老周关爱活动，其中举办的老年人义诊活动。（图片来源：深圳福田工会）
《深圳“1336”实施方案》不仅为实现“老有颐养”提供了具体的行动指南，而且其背后蕴含的示范意义值得关注。
（一)数字政府是未来我国政府发展的方向
近年来，互联网等信息技术的迅猛发展推动政府部门广泛借助互联网、大数据、智慧平台等信息技术工具，实现治理方式的创新。
《深圳“1336”实施方案》中明确建设全市统一的智慧化养老平台，说明信息技术、数字技术等现代科技在当今我国社会生活中的高度普及和广泛运用。作为社会中重要角色的政府，亦要遵循社会生产力发展的规律，努力实现数字政府改革。当前及今后的数十年内，围绕数字政府相关的数字治理、智慧城市等领域的问题是各界尤其是学界研究的热点。
（二）理顺政府与市场的关系
1.明确政府在养老服务体系中的主导地位
养老问题作为社会保障事业的子项目之一，意味着国家必须在养老服务体系中发挥主导作用。
《深圳“1336”实施方案》明确了政府在养老服务体系中的主导地位，主要体现在对全体社会成员提供基本生存和发展所必需的各种支持。通过制度化的安排，在衣、食、住、行、医等方面以货币、实物或服务的方式实现“老有所养”的目标，发挥其“兜底”的功能。
2.发挥市场在资源配置中的决定作用
“老有所养”和“老有颐养”是养老服务体系中不同层次的政策目标体系。相对而言，“老有所养”覆盖的是养老体系中低层次的目标，即满足社会成员（以老年人为主）生存所需要的各种资源。
“老有颐养”是养老体系中高层次的目标，单纯靠政府的努力难以实现。实现“老有颐养”，除了政府提供必要的社会支持以满足生存，更加注重每个老年人的个体体验，这种体验具有主观性、私人属性以及差异性的特点。
满足个人的差异性需求，主要是依靠市场的作用。实现“老有颐养”所蕴含的健康、参与、乐活、安养等具体目标，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过建立健全市场机制，完善交易规则，满足老年人差异性需求的交换需要。因此，正确处理政府和市场关系是经济体制改革的核心问题，亦是实现“老有颐养”目标的关键。
（三）市场化背景下的去商品化探索——深圳“社工+义工”联动模式
深圳作为经济特区，市场化程度之高有目共睹。市场化推崇平等交换，“时间就是金钱、效率就是生命”造就了三天一层楼的“深圳速度”。同时，一个有趣的现象是市场化程度发达的深圳，义工现象蔚然成风。义工具有去商品化的特点，即付出劳动不一定得到报酬。深圳义工文化的发达与社工的发展密不可分。自2006年12月深圳被民政部确定为社工制度试点城市以来，深圳市社会工作事业的发展取得了可喜的成就，一定程度上促进了社会的和谐发展，已初步形成深圳市“社工+义工”联动参与城市治理模式的运作机制。
深圳市的“社工+义工”联动模式具有以下特点：一是政府主导“社工+义工”联动模式。社工的岗位由政府开发，社工服务的内容主要是由政府购买。二是充分整合社工和义工资源。深圳的义工文化底蕴深厚，义工人数多，经验丰富，为社工开展服务提供有力的人力资源支持。
实现“老有颐养”目标，必须正视老年人的差异性需求，部分老年人可能无力通过市场方式满足其需求，深圳“社工+义工”联动模式在养老服务方面具有用武之地，通常是以社会工作介入社区居家养老服务的方式提供养老服务。
（四）服务型政府的典范
政府作为社会的核心治理者，对于推动我国社会发展起着决定性作用。随着我国现代化进程的加快，政府的改革成为各界关注的焦点。人们普遍认为，服务型政府是中国政府改革的目标。服务型政府主要有以下特点：一是服务型政府职能结构的重心在于社会服务；二是服务型政府提倡公民参与，并健全公民参与机制；三是服务型政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系。
《深圳“1336”实施方案》的制定本身就说明深圳正在履行一个服务型政府的职责，把养老等社会服务事业作为工作的重心；方案中承诺的“数据多跑路、老年人不跑腿”以及“养老不离家、看病不离床”等具体内容展现了服务型政府应有的担当；方案提到的“市、区、街道、社区、小区、家庭六个层级以及构建便捷高效的服务网络”体现了服务型政府与公民之间平等、合作的新型互动关系，实现了从社会管理到社会治理的转变。
由深圳市文体旅游局、深圳市老年人体育协会主办的2018年深圳市敬老月老年体育展示活动。（图片来源：深圳特区报）
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“老有颐养”的深圳路径
（一）转变治理理念，积极推动数字治理建设实现善治
善治是现代政府的基本目标。政府善治的运行机制主要是治理主体之间形成的信任机制及衍生出来的非正式安排。当今信息技术的高度发展正在深刻地影响和改变我国的经济社会，传统的政府管理和运作模式亟须做出积极的回应。
实现“老有颐养”，是政府在人口老龄化方面善治的具体体现，同时对政府提出了更高的要求，即非将现代信息技术简单地引入治理领域，而是需要建立和完善各类回应、反馈机制，通过制度化的安排满足老年人的合理化诉求。老年人面临失能、疾病的风险较高，容易产生各类问题。
实现“老有颐养”，应该发挥数字治理的优势，采取线上（互联网技术）和线下（传统方式）相结合的方式共同推动治理建设，实现善治。2022年1月深圳卫健委有关部门的一句“电话发我”采取两种方式相结合的方法及时回应和满足了人民群众的民生需求，获得了社会的广泛好评。“电话发我”四个字体现了深圳政府以人民利益至上实现善治的具体作为，亦展现出及时回应解决民生问题的制度优势，可以成为今后实现“老有颐养”目标的参考样本。
（二）构建“双工”联动机制，提升老年志愿者专业化水平
深圳是一座“志愿者之城”，具有浓厚的义工文化氛围。实现“老有颐养”，不仅需要义工充满热情，更加需要义工具有专业化知识来回应各类老龄问题。构建“双工”联动机制，由社工引领义工，志愿者带动各方形成的“双工”联动式志愿服务已经发展成为一种较成熟的志愿服务模式。
“双工”联动需要政府有关部门的制度化安排才能发挥其最大功效。深圳市民政局和深圳市社会工作协会已于2021年成立了深圳市社会工作服务协同中心，该中心基于多年的社工行业经验，能够帮助老年人等弱势群体在遭遇各种危机事件时解决问题，走出困境。
实现“双工”联动，可以通过尝试社会工作服务协同中心与义工机构对接，建立常态化的工作机制，大力培养志愿者骨干，提升其专业化水平。在“双工”联动介入具体老年项目时，通常采用由1名社工带动20名骨干志愿者的联动服务模式，通过整合多种资源，为老年人提供服务，项目结束后应该开展项目评估工作，及时进行总结和反思。此外，应该通过讲座、观摩等方式定期为义工开展老年人心理、常见病、老年人交往等专题培训，从而提升服务的专业性。
（三）积极进行“适老化”探索，大力推进老年友好型社会建设
人口老龄化是一个长期的过程，未来数十年我国老年人口占社会总人口比重将会越来越高。因此，要积极进行“适老化”探索，大力推进老年友好型社会建设。
首先，应该全面了解老年人的差异化需求，利用市、区、街道、社区、小区、家庭六级网络，将老年人的家庭特征与政府民政部门对接，民政部门统筹协调各方资源如社工协会、服务方、专业评估机构对收集的信息进行整理、分析，有针对性地制定具体工作方案，为老年人提供精细化服务，尤其要关注数字时代给老年人带来的困难问题。
其次，要在资金方面拓宽来源渠道，利用灵活务实的财政、税收政策鼓励社会资本参与“适老化”改造，主要包括养老事业和养老产业。养老事业是指由政府主办、以老年人为对象的公共服务事业，具有非营利性，是以法律形式保证其公平和公正性，目的在于满足老年人的基本生存需求。养老产业是为老年人提供商品和服务的营利性活动的总称，亦称老龄产业、银色产业等。“适老化”改造应该遵循以养老事业为基础，在满足老年人基本民生需要的前提下，鼓励社会力量丰富老龄产业体系，为老年人提供精准的产品和服务。
再次，大力推进老年友好型社会建设，通过建立专业、权威适老性评价标准和评估体系，在全社会形成从关注老年人个体到关注老年人社区、从关注老年事业建设到关注老年人生活、从自上而下配置到自下而上传递等新认知，进一步提高老年人的福祉水平。(参考文献略)
踢桃巴灵：读懂中国养老业！
来源：百度 中国养老周刊
整理：踢桃巴灵
