加强应对人口老龄化的应用性政策研究
踢桃巴灵 中国社会科学网 2022-06-01
我国进入老龄社会，迄今已有20多年。从趋势上看，自2010年到2020年，60岁、65岁及以上人口比重分别上升了5.44和4.63个百分点。积极应对人口老龄化带来的机遇与挑战，成为我国相当长时间必须面对的课题。面对这样的形势，党中央、国务院出台了积极应对人口老龄化的中长期规划，国家“十四五”规划进一步作了部署，中央政治局专门研究落实积极应对人口老龄化国家战略问题，要求“加快建立健全相关政策体系和制度框架”。
本质上看，积极应对人口老龄化无外乎两条思路：
一是高度重视少子化问题，建立长期、包容和全面的人口政策，提升生育意愿；
二是建立健全相关政策体系和制度框架，化解老龄化带来的矛盾与问题。
然而，目前无论是制度层面，还是政策应用层面，少子化问题引发的重视程度，明显强于围绕人口老龄化所引发的关注。而国内外的实践证明，解决少子化问题的个体、家庭因素强于社会因素，解决人口老龄化问题则社会因素强于个体、家庭因素。我们必须在充分意识到这一问题对社会发展重要性的基础上，适时出台一系列行之有效的“迎老化”“适老化”具体举措。而与这些举措提出、论证、比较和试行相关的老龄化应用性政策研究的相对不足，恰恰成为影响这些举措提出和实施的重要因素。
解决老龄问题应用性政策研究是相对老龄社会政策理论、宏观政策而言的具体的操作性对策研究，重点围绕实现宏观政策目标的方式与手段展开研究。当前，这种围绕特定政策“怎么做”的研究，一方面数量不足，与我国老龄化发展对政策研究形成的期待存在明显的差距。另一方面，就已有研究而言，也存在四类问题。一是政策阐释、论证及评论性以及体制演变、历史回顾类的论文，在整体研究中占较大比重。二是应用性政策研究中，揭示现存问题、描叙发展现状和泛泛提出原则思路的研究比重大于针对具体问题提出解决问题实际对策。三是以实证为基础、典型样本为支撑的对策研究相对不足。四是借鉴、比较类的对策分析不够深入。鉴于此，解决老龄问题需要重点加强以下几方面的研究。
一是宏观层面老年政策细化研究。以我国养老社会保障基金的筹集、管理为例，截至2021年底，我国社保养老金基本已经实现全覆盖。这意味着，我国社保缴费人数已逼近峰值，养老社会保障基金的进一步筹集、管理，将把如何发挥社会保险的作用提上议事日程。在这样的情况下，2022年《政府工作报告》明确提出，“继续规范发展第三支柱养老保险”，即鼓励城市自主就业、灵活就业人员和农村居民购买养老保险。而这一政策的具体实施，既要推进城乡居民养老保障观念的变革，又要破解健全和完善城乡养老保险基金管理的难题，还要保证养老保险基金的保值增值，实现基金管理透明化、效益化，提高保户购买养老保险的积极性，就需要对“继续规范发展第三支柱养老保险”等宏观政策进行精细化、可操作化的研究。类似的问题，在应对人口老龄化相关政策的应用方面，几乎俯拾皆是。如何实现宏观政策落地化、施政原则操作化，已经成为积极应对人口老龄化带来的机遇与挑战绕不过的课题。
二是养老服务对策研究。社会养老服务政策越具体化、可操作化，老年人能够享受到的政策红利就越大。比如独生子女家庭养老问题，城市“50后”“60后”群体大多数只有一个子女，其中“四二一”家庭模式中为数不少的夫妇目前处于上养老、下顾小的“双肩挑”状况。既要照顾夫妇双方父母，又要为自己的独生子女照看子女，他们的心力交瘁在社会服务相对不足的背景下尤为突出。与此相关的另一个问题是，在社会预期寿命显著提高的今天，针对80岁以上的超高龄老人，特别是失智失能超高龄老人的社会服务问题更为突出。面对这样的问题，社会养老服务对策的相关研究，在诸如可否进行百岁以上老人医疗、出行、生活照料社会免费（或予以适当资助），开展80岁、90岁以上老人按比例减免费用的试点，以及实施独生子女父母老龄化后予以医疗、出行、生活照料等费用按比例减免试点等方面，还亟须加强。此外，如何将养老服务政策实施情况、社会救助体系完善程度、社区养老服务水平、低收入老人物质生活保障状况，区域社会救助体系完善水准，以及“适老化”建设指标化落实情况等纳入地方党委、政府经济社会发展规划与工作考核内容，同样需要社会养老服务政策对策化研究的强化。
三是实践经验总结研究。我国步入老龄化社会后，从中央到地方都采取了一系列化解老龄化社会引发的矛盾与问题的举措，尤其在经济发展条件相对发达的区域，更是探索了一些典型模式与实践样本，形成了不少行之有效的具体经验和做法。比如各地在国家政策扶持下推动医疗服务、健康保险、营养健康、健康管理、健康咨询等养老产业发展；一些地区积极推进社区环境“适老化”改造活动。天津、武汉、南京、苏州等城市开展老年群体互助活动，完善解决精神慰藉、维权服务和实际生活需要的老人社会支持网络，为孤寡、独居老人家庭安装“爱心救助门铃”，并在社会保障、社会服务等方面给予老年人多方面优惠政策。这些举措既鲜活具体，又易于操作，很有必要进行梳理和总结，边实践边总结，为进一步的推广和建立健全相关体制机制打下基础。我们应有目标、有针对性地进行调研总结，促进这些实践举措与经验走出某个社区、某个城市，在分析选择和不断优化的过程中使之有助于宏观面的决策选择。
四是老年政策比较研究。无论是发达国家还是发展中国家，都有进入老龄化社会的“先行者”，其应对老龄化的政策，具有一定的参考价值。一些发达国家由于较早进入老龄化社会，积累了包括推迟退休年龄、推进老年人再就业、积极发展老年产业等政策措施，且细化做法也相对明确。比如，美国把个人购买各类养老保险作为养老金的重要来源，德国为鼓励老人再就业实施相应的教育、培训政策，日本则开设老年日间照料中心、提倡老年人相互照料的“老老照顾”方式，并通过科技手段开发适老化家电、老年人用品，大力发展养老服务产业。而发展中国家，如巴西，则成立了承担老年政策实施协调、监督职责的老年人委员会，支持教育部门建立老年大学，并实施老年人“全面护理”计划。因此，我们可以通过比较分析这些措施，获取有借鉴价值的实践做法。（作者单位：中共山西省委党校社会与生态文明教研部）
来源: 中国社会科学网 2022-06-01
整理：踢桃巴灵
